본회는 법률소비자연맹이 창립10주년을 맞아 지난달 28일 "정치 개혁과 사법개혁은 이렇게 합시다"라는 주제로 개최한 정책세미나에 한국세무사회 의견으로 林香淳회장의 「세무사의 조세소송대리권에 관한 연구」란 제하의 논문을 극히 일부 수정하여 제시하였다.

 

본회가 세무사의 조세소송대리의 제도화를 적극 추진하고 있는 가운 데 김대인 법률소비자연맹 상임대표는 ‘법률서비스의 전문화가 이뤄 지지 않는다면 법률시장 개방에 대한 국제경쟁력 확보는 거의 불가능 할 것이다’며 ‘이에 적절히 대처하기 위해서는 정부가 인정한 세무사, 노무사, 변리사 등의 전문자격사들에게 각 전문영역에 한해서 소송대리권을 부여하는 방안이 검토돼야 한다’고 주장함으로써 세무사 업계는 조세소송업무 대리권 확보에 촉진제가 될 것으로 주목하고 있다. 다음은 林香淳회장이 지난 1월 24일 제출한 서울대학교 경영대학 최고경영자과정(AMP) 수료논문을 요약 발췌한 것이다.<편집자주>  
 

  Ⅰ. 서 론 

 

현대사회에서 일어나는 법률적 분쟁은 그 사회적 특성과 같이 다양 성·국제성·전문성 등을 내포하고 있으며, 해당 전문분야별로 가지는 특수성은 점차 그 고유한 영역을 확보해감으로써 일반적인 법률전문가 및 실무가조차도 영역별 전문화로 세분화되어 가고 있는 추세이다. 

 

이 중 조세법분야는 상당히 방대하고 복잡하며 기술적인데다, 납세 자의 행태 역시 변화다기하여 조세관련 재판실무에 관한 경험이 없으 면 조세분쟁에 대한 합리적인 판단을 내리기 어려운 실정이므로 행정 소송의 관할조정후 조세사건재판의 전문성이 염려된다. 

 

더구나 우리나라의 조세제도의 경우에는 아직도 편의주의적 과세권 행사가 다분하다고 할 것이므로 사후적 구제절차의 다양성과 이에 대 한 접근의 용이성은 부당한 과세에 대한 권리구제와 납세자의 적정 세부담을 위한 실질적 방안이 되고 있는 실정이다. 

 

따라서 조세에 관한 전문지식을 가진 세무사에게 조세소송대리권을 부여함으로써 법률소비자의 선택권을 확대하고, 소송전 포기되어지는 다수의 소액조세분쟁의 경우, 저렴한 비용과 양질의 전문화된 법률서 비스를 제공하는 등 납세자의 권리구제 및 권익보호에 기여하여야 할 필요가 생기게 된다. 

 

이에 본 논문은 "어떻게 해야 납세자인 국민의 헌법상 보장되는 재산권 등의 권익을 보장할 수 있는가"에 대한 의문에서부터 현행 제도 상의 문제점을 지적하여 조세전문가(세무사)의 소송대리 적격성을 타진하고 그 방안을 제시하고자 한다.

 

  Ⅱ. 조세소송제도의 현황과 문제점 

 

  1. 현행 조세소송제도와 헌법상의 문제
  가. 현행 조세소송제도와 소송대리
  나. 국가의 과세권에 대한 국민의 재산권 보호
  다. 헌법상 기본권의 침해 가능성

 

  2. 새로운 조세법무서비스의 요구
  가. 납세자의 수요변화
  나. 소송대리인에 대한 법원의 수요
  다. 조세시장의 현황과 새로운 법조수요의 충족성
  라. 법조시장개편의 필요성

 

  3. 변호사강제주의의 입법현황
  가. 변호사강제주의 입법유보
  나. 비변호사의 단독사건 대리 범위 축소

 

  Ⅲ. 세무사의 조세소송대리 필요성 

 

  1. 세무사 조세소송대리의 가능성 

 

가. 역할에 상응한 직무범위 세무사의 역할에 대해서는 제도발전단계별로 볼 때, 초창기의 납세 자의 단순대리에 의한 세무교섭자의 지위에서 출발하여 정부의 세무행 정의 협력자라는 인식이 오랫동안 지배하여 왔으나, 그후 전문가집단 의 성장·발전과 민주사회의 성숙으로 인한 조세인식의 변화로 이제는 국민을 위한 조세법률주의의 실질적 대행자로 인식되어지고 있다. 

 

세무사의 역할을 세무관청의 협력자라는 측면에서 세무행정의 원활 을 기하기 위한 것으로 인식하는 견해 아래서는 세무사의 직무범위도 그 범주 안에서 세무관청을 대상으로 하는 업무에 머무를 수밖에 없게 된다. 

 

따라서 세무사의 직무는 세무사가 사회적으로 담당하는 역할에 상응하도록 마땅히 보완되어야 한다. 다만, 직무의 확장이 직업단체의 구성원의 개인적인 이익추구만을 위한 것이어서는 설득력을 잃게 될 것이기 때문에 충분한 연구와 단계적인 장치를 필요로 한다.

 

나. 세무사의 법정진술권 및 소송대리권 허용 여부 조세문제에 관한 전문가의 서비스 확대문제와 관련하여 세무사에게 조세에 관한 소송의 대리를 허용할 것인가가 문제되어 왔다. 세무사쪽 에서는 의뢰인인 납세자의 권익옹호를 통한 조세법의 실현이라는 본연 의 사명완수를 위해서 조세법률의 최종해석을 구하는 조세소송의 참여 가 필요하다고 주장하고, 조세소송에서의 소송대리가 그 직무영역에 포함된다는 견해를 제시하고 있다. 또한, 조세범칙사건에의 참여도 동 일한 이유에서 직무영역에 포함되어야 할 것이라고 주장한다.

 

그리고 그 이유로서 조세소송과 조세범칙사건은 일종의 조세업무로서 일반법률 사무와는 달리 특별한 전문지식을 요하는 특수분야라는 점을 들고 있다. 이와 같은 특수분야에서 변호사 이외의 자에게 소송대리권을 허용하 는 예로는 변리사의 경우가 있고, 외국의 예로는 독일 세무사법에서 세 무사의 직무로 조세소송과 범칙사건, 전매사건 등이 허용되고 있음을 들 수 있다.

 

변리사와 대비하여 볼 때 조세전문가인 세무사에게 어느 정도 소송에 직접 관여할 수 있도록 할 것인가는 매우 어려운 문제이다. 조세분쟁과 관련하여 보면 행정소송으로서의 취소소송, 무효등확인소송 이외에 전 형적인 민사소송으로서 부당이득반환청구소송 등의 각종 소송형태가 사용되고 있다.

 

이와 같이 다양한 현재의 소송제도 하에서는 앞으로 조세 소송에 관한 통일적인 절차법의 확립과 독립한 조세법원의 설치 등이 본격적으로 예정되고 있는 현재의 상황에 비추어 볼 때 세무사의 소송 대리문제도 전면적으로 재검토되어야 할 것으로 생각된다.

 

다만, 세무 사에게 조세분야의 소송대리권을 허용하기 위해서는 조세법률은 물론 소송기술의 함양이 선행되어야 하므로 이에 필요한 제도적 장치가 함께 정비되어야 할 것이다.

 

  2. 세무사 조세소송대리적격의 근거

 

 

가. 현행 조세심판전치제도와 세무사의 쟁송대리 근대법 체제가 형성되면서 모든 법률관계에 대한 분쟁은 소송절차를 통하여 사법부의 법적 심판을 받는 것을 원칙으로 하고 있다. 그러나 일반적으로 행정소송의 제기를 위한 필요적 전심절차로서 행정심판에 의해 행정청 자신의 재결을 거치도록 행정심판제도(헌법 107조, 행정 심판전치주의)를 두고 있다.

 

그 중 조세에 관한 행정쟁송 중 국세의 경우에는 국세의 특수성을 감안하여 국세기본법에 의한 불복절차를 거치도록 하고 있고(국기법 56조 1항), 국세기본법에 의한 불복(국세청장에 대한 심사청구 또는 국세심판원장에 대한 심판청구) 또는 감사원 심사청구를 경유하지 않으면 행 정소송을 제기할 수 없도록 하고 있다(국기법 56조 1, 2, 3항).

 

이러한 필요적 전심절차로 이루어지는 심사청구 등은 세무사법 제2조 제1호의 규정에 따라 세무사가 이를 대리하고 있으며, 준조세적 성격을 가지는 개발이익환수에 관한법률에 의한 개발부담금에 대한 행정심판청 구와 지가공시 및 토지등의 평가에 관한법률 제10조의3의 규정에 의한 개별 공시지가에 대한 이의신청의 대리를 할 수 있도록 하고 있다.

 

특히 2001년 11월 20일 입법예고된 세무사법개정법률(안)에 따르면 '도시교통정비촉진법에 의한 교통유발부담금', '환경개선비용부담법에 의 환경개선부담금 및 환경오염방지사업비용부담금', '농업·농촌기본 법에 의한 농지전용부담금', '산림법에 의한 산림전용부담금', '국민 연금법에 의한 연금보험료' 등이 추가되어 세무사도 이에 대한 행정심판청구의 대리를 할 수 있도록 하였다.

 

나. 조세쟁송의 수임사무에 대한 일관성 확보 세무사가 조세소송을 대리함으로써 납세자에 있어서 가장 중요한 문 제는 쟁송에 관한 “수임사무의 일관성”이라고 할 수 있다. 현재 조세에 대한 행정불복절차 중 이의신청은 임의적 절차이지만 심사청구·심판청구는 필요적 선택사항으로 반드시 한 단계 이상의 불복 절차를 경유하여야 한다.

 

이러한 경우 관련 불복절차의 대부분은 조세 전문가인 세무사가 평소 납세자의 거래사실관계를 토대로 그 직무로서 불복청구를 대리하여 주고 있다(세무사법 2조 1호). 이에 따라 필요적 절차인 심사청구나 심판청구를 세무사에 의하여 청구대리를 거치게 되면 일단의 사실관계 및 그 전모가 파악되고 조세법 상의 법률적 쟁점은 당해 심판기관인 국세청, 국세심판원, 감사원 등에 서 전문적으로 검토되어 진다.

 

따라서 특별한 법률적 쟁점(위헌법률에 대한 판단 등)이 아닌 한 조세소송에서는 행정심판단계에서 밝혀진 사실관계와 법률적 쟁점을 내용으로 사법적 구제절차를 진행하는 것이므로 일반적인 민사 또는 행정재판에서 사실관계와 법적 판단의 공방을 위해 필요한 일반적 소송전문가의 필요성은 그만큼 적어진다고 할 수 있다.

 

이 경우에는 오히려 세무사가 조세에 관한 심사·심판청구 대리를 거 치면서 축적한 정보와 쟁점에 관한 시각을 행정소송단계에서 활용하게 하는 것이 소송경제적 측면에서 합리적이다. 더구나 세무사를 통해 행정불복을 수행한 납세자는 행정소송에서도 계속 일관하여 대리인으로 선임할 수 있다는 것은 납세자에게 심적 안정감과 함께 쟁송비용에 부 담을 경감할 수 있다는 점에서 납세자의 권익보호에 크게 기여할 것으로 보인다.

 

소송단계에서 다시 소송대리인으로 변호사를 선임하기 위하여는 극소 수에 불과한 조세담당 전문변호사를 찾아야 하고 이들에게 다시 사실관 계와 법률적 쟁점에 대한 시각을 이해시키기 위해서는 납세자는 또다시 상당한 정도로의 물적·심적 부담을 가지게 되기 때문이다.

 

  다. 소송대리의 형평성 문제

 

(1) 변리사와의 형평성 변리사법은 1961년 12월 23일 법률 제864호로 제정되면서 변리사는 특허, 실용신안·의장 또는 상표에 관한 사항에 관하여 소송대리인이 될 수 있도록 규정되었다(동법 제8조). 변호사독점주의의 예외로서 지적재산권분야의 행정소송에 관해 변리 사의 소송대리를 허용하는 실질적인 근거는 ① 지적재산권분야가 기타 법분야에 비해 고도의 전문성이 있고, ② 이 분야의 전문직인 변리사 의 전문지식을 활용하게 하는 것이 지적재산권자의 보호에 적합하며, ③ 변리사들은 지적재산권에 관한 행정심에 대리인으로서 관여하므로 특허쟁송의 일관성을 유지하게 할 필요가 있다는 것이 그 근거가 되고 있다.

 

따라서 변리사가 소송대리권을 가질 수 있는 요건이 위 근거에 따른 것이라면 일반법과 달리 조세법에 관한 고도의 전문성이 요구되는 조세 관련 분야에 있어서도 조세전문가인 세무사에게 소송대리인의 적격성을 인정하여야 할 필요성이 있다고 할 것이다.

 

(2) 국가 소송대리인과의 형평성 국가가 행정소송의 당사자가 된 경우 관계행정청의 장은 「국가를 당 사자로 하는 소송에 관한법률」第5條에 의하여 해당 行政廳의 職員 또는 上級行政廳의 職員을 指定하여 行政訴訟을 수행하게 할 수 있다. 이에 따라 조세소송에 있어서도 대부분은 국세청 본청 또는 지방국세청의 송무담당 공무원을 대리인으로 선임한다. 이러한 경우에 대하여 국세청장 훈령 중 소송사무처리규정 제5조에 따르면 8급 이상 공무원으로서 세무 경력 5년 이상인 자로 하고 있다.

 

이러한 점은 과거 舊세무사법에서 국세경력 10년 이상인 자중 5급 이상 공무원으로 5년 이상 재직한 자에 게 조세에 관한 전문성을 인정하여 세무사자격을 주었던 점에 비추어 본다면 세무사의 조세전문성과 공익적 신분은 국가송무 담당 공무원보다 상위에 있다고 볼 수 있다. 따라서 현행 소송대리제도가 원칙적으로 변호사에 한정하여 소송대리를 허용하고(변호사대리의 원칙, 민사소송법 80조 1항 본문) 있는 주요 한 근거로써 “사법의 원활한 운영과 재판의 질적 개선”, “재판심리 의 부담경감 및 효율성” 등 소송절차의 원활 및 확실을 강조한다면 국가소송대리인제도는 논리일관성이 부족한 행정편의적 제도라고 할 것이 고, 반면 납세자에 대하여는 소송제기를 통한 권리구제절차에 있어서는 국가보다도 그 접근성을 제한하는 것으로 형평성의 원칙에 반하는 것이 라고 할 것이다(헌법 11조 1항).

 

  Ⅳ. 외국의 조세소송대리제도 현황  

  1. 독일

  2. 미국

  3. 영국

  4. 일본

 

일본은 우리나라의 세무사제도와 유사한 제도로서 "세리사(稅理士)" 라는 자격사제도를 운영하고 있다. 일본세리사회연합회는 1952년 세리사법을 제정하면서부터 (세리사법 상) 세리사의 사명인 납세의무의 적정실현을 수미일관하여 수행하기 위해서는 세리사가 조세소송대리를 할 수 있어야 한다고 주장하여 왔다.

 

그러나 이러한 주장은 번번히 일본 변호사회의 강한 반대에 부딪혀 실 현을 보지 못하였다. 일본 변호사회는 “소송대리는 광범위한 법률지 식을 갖춘 법률전문가에 의해 수행되어야 하는데 세리사는 법률에 대 한 국부적 지식을 가지고 있는데 지나지 않아 소송대리업무에 부적합 하다”고 하면서 이에 대한 반대이유를 제시하였다.

 

이후 1959년 일본 세리사연합회에서는 「대리권조사연구회」를 설치 하여 “소송대리권의 획득을 목표로 노력하며, 일방 조세소송에 있어 서 보좌인이 되도록 하고 사실심인 조세심판소를 창설하여 그 대리인이 되도록 추진한다”는 뜻을 밝히면서 1963년 세리사법 개정시 해당 내용을 개정 요망서로 제출하면서 그 반영을 추진하였다. 해당 개정요망서의 주요내용은 ① 세무사에게 소송대리권을 인정하는 것이 납세자의 권리보호에 충실할 수 있고, ② 비변호사의 소송대리에 대하여는 변리사 소송대리제도의 사례가 있으며, ③ 불안정한 보좌인제도만으로 는 납세자의 권리보호에 부족하다는 것이었다.

 

그러나 일본변호사회는 ① 세무사에게 허용되는 행정절차의 대행업 무와 사법의 영역에 있어서의 소송대리 사이에는 본질적인 차이가 있어 세무사에게 소송대리권을 맡길 수 없고, ② 변호사에게 소송대리권 을 독점시키는 것은 근대국가의 철칙이라는 등의 논리로 이를 반대하였다. 이에 대해 정부에서는 세리사의 소송대리권에 관해 “법전을 중심으로 한 사법의 일원적인 운영을 도모하려는 사법제도의 근본을 보더라 도 편의론만으로 결론을 내리는 것은 적당하지 않다”고 하면서 세리 사측에서 보좌인제도를 활용하는 것을 권장하는 선에서 결론을 내렸다. 이후 일본세리사회연합회는 1968년에 「우리나라 세리사제도의 현상에 관한 답신」이라는 의견서를 통해 “납세자의 권익을 옹호하는 후견 적 임무의 직책이라는 견지에서 볼 때 세리사는 사건의 시작으로부터 소송의 단계에 이르기까지 일관하여 대리기능을 하여야 한다”는 주장 을 폈으나 받아들여지지 않았다. 

 

그러나 2001년 5월 25일 개정된 일본 세리사법에서는 조세에 관한 사 항에 한하여 재판중 세리사가 “보좌인”으로서 소송대리인인 변호사와 함께 출두하여 진술할 수 있도록 개정하여 세무사의 소송대리권 확보에 한발 다가가는 계기를 만들었다.

 

  Ⅴ. 세무사의 소송대리 허용방안 

 

이와 같이 현행 조세소송제도의 문제점을 살펴보았으며 이를 타개할 수 있는 방편으로 다음과 같은 방안을 생각해 볼 수 있다.

 

1. 조세소송대리에 대한 독자적인 업무영역을 인정하는 방안 조세소송에 관하여는 세무사가 변호사와 동등하게 단독으로 조세소송 을 대리하도록 하는 방안을 생각할 수 있다. 

 

그러나 세무사가 소송업무 를 담당하기 위해서는 민사소송법 등의 소송절차법과 일반 률에 대한 전문적 지식을 갖도록 하는 선결문제가 대두된다. 이에 대하여는 기존 세무사에 대하여는 일정 연수교육을 통하여 그 자격을 부여하고 차후 변경된 시험과목(소송절차법 등을 포함)으로 세무사시험에 합격한 자는 일정 연수교육 없이 조세소송대리를 할 수 있도록 하는 방안이 제시되고 있다. 다만 세무사의 단독 소송대리는 독일이 일찍부터 도입하였고, 영국도 사무변호사의 법정 변론을 허용하고 있으나 가까운 일본은 아직 허용하지 않고 있기 때문에 세무사에게 단독으로 조세소송대리권을 주는데 대해서는 법조계의 강한 반발이 예상된다.

 

2. 제한적 소송대리를 허용하는 방안 세무사가 소송대리의 업무영역에 진입하기 위한 절충적 방안으로 단독 의 대리를 허용하면서 일부 제한을 두는 몇 가지 방안을 생각해 볼 수 있다.

 

가. 세무사가 대리하였던 전심사건에 한하여 소송대리를 하는 방안 소송과의 연계성을 감안하여 조세소송의 전심인 국세심사청구를 대리 하였거나 심판청구를 대리한 사안에 대하여 소송을 대리할 수 있도록 하는 방안이다.

 

이 경우 세무사가 행정심을 대리한 사건에 한하여 소송대리를 하게 하면 행정심에서 정리된 증거자료를 행정소송에서 사용할 수가 있고, 같은 사건을 세무사가 행정심과 소송을 동시에 대리하게 하여 의뢰인이 간편한 절차로 사건을 위임하고 생업에 종사할 수 있으며, 소송비용도 절감할 수 있다.

 

또한 국세심판청구 또는 심사청구를 대리한 사건에 관한 소송을 대리 하게 하는 것은 조세쟁송업무수행의 일관성 부여라는 명분을 제시할 수 있다.

 

나. 소액사건에 한하여 소송대리를 하는 방안 국가과세권에 대한 불복에 있어서 실질적으로 납세자에게 권리구제의 편의를 제고하기 위해서는 조세에 관한 쟁송(행정심, 사법심)에 있어서 가장 많은 비중을 차지하고 있는 소액사건에 대한 절차상 특례가 요망 된다.

 

우리나라에는 국세기본법 제78조 제1항과 동법 시행령 제62조에 의하여

제 344호 (2002. 6. 17)