(☞지난호에 이어서)

2. 지방자치감사의 연혁 일본에 있어서 지방자치감사의 연혁은 이를 4기에 걸쳐서 고찰할 수 있다. 제1기는 1899년의 부현제, 1911년의 시제정촌제의 시행부터 1943년의 지방제도의 개정까지의 시대이다.

 

제1기의 감사는 감사론의 정의대로 회계를 담당한 자 이외의 자로서 지방의회가 지사, 시정촌장을 감사하는 제도로 되어 있다. 즉, 부현제도 제69조는「부현참사회는 명예직 참사회원 중에서 임원을 선거해서 그들로 하여금 부현에 관련된 출납을 검사하게 할 수 있었다. 전항의 검사에는 부현지사 또는 그 지정된 관리공무원이 여기에 입회할 것을 요한다」라고 규정하고 1969년의 시제 제45조, 정촌제 제42조는 시정촌회는 시정촌의 사무에 속하는 서류 및 계산서를 검열하고 시정 촌장의 보고를 청구하고, 사무의 관리, 의결의 집행 내지 출납을 검사할 수 있었다. 시정촌회는 의원 중에서 위원을 선거해서 시정촌장 또는 그 지정된 공무원 입회하에 현장에 나서서 전항시정촌회의 권한에 속하는 사건을 행할 수 있다」라고 규정하고, 부현에 관해서는 부현참사회에 의한 실지 출납검사, 시정촌에 관해서는 의회에 의한 시정촌사무의 일반적인 서면검사 및 실지검사가 인정되고 있다.

 

그렇지만 이 시대에 있어서 감사의 기능은, 당시의 지방단체의 사무에 대한 행재정 양면에 걸친 강력한 국가적 감독의 영향을 받고 충분히 발휘되고 있다고 볼 수 없다. 부현참사회의 검사에 관해서 보면 원래 참사회원은 부현의회의 간접선거에 의해서 의원 중에서 호선되어 의회의 위임사항 기타에 관해서 의회 대신 심의하는 것을 주된 임무로 하고 있었기 때문에 출납검사의 실무는 수행한 지사 소속의 의회사무국 직원이 담당하고 실태는 검사라고 하기보다도 행정시찰이었다. 또 시정촌의 의회검사에 관해서 보면, 의회에는 출납뿐만 아니라 행재정의 전반에 걸친 검사의 권한이 인정되고 있지만 그 실태는 시정촌행재정 사건에 관해 항상 부현지방과의 감독기능이 발동되고 있었기 때문에 감사기능의 발휘상황은 부현의 경우와 대동소이하였다.

 

제2기는 1943년의 지방제도의 개정부터 1945년의 제2차 세계대전의 종결까지의 시대이다. 1943년, 전국역전, 본토결전상태 아래에서 행해진 지방제도의 개정에 의해 중앙집권적인 성격이 농후하여 부현시정촌은 모두 그 자치성을 상실하고 국가의 전시행정실시 담당기관으로 되었다. 이렇게 해서 부현 제도 제69조는 전문삭제되어, 부현에 있어서 의결기관에 의한 검사는 행해지지 않고 또 시정촌에 관해서도 시제 제45조 제2항 및 정촌제 제42조 제2항은 삭제되어, 의결기관이 지니고 있던 실지검사의 권한은 없어지고 단순한 서면검사의 권한을 행사할 수 있는 것에 지나지 않게 되었다.

 

그렇지만 이 시대에 있어서 시정촌의회의 행정감사의 기능은 더욱 인식되고 있고 시정촌은 제1차적 기초적 지방공공단체로서 집행기관의 권한의 강화에도 불구하고 의회가 주민의 대표기관으로서 감시권을 빼앗는 것은 불가능했다. 부현에 관해서는 지사가 회계감독을 하고 관리의 부현행정에 관한 직무관계는 원칙으로서 국가행정에 관한 직무관계의 예에 따르고 있었고 (부현제 제88조, 동경도제 제102조), 부현행정에 관해서는 모두 국가의 예에 따라 감사도 의결기관의 감사권한이 상실되었기 때문에 주로 내무 대신의 행정감사에 따르게 되었다.

 

게다가 전전에 있어서 시정촌의 내부감사는 이미 1943년 이전에 조사과, 고사과 등의 감사담당부과가 설치되어 복무고사, 사무고사를 중심으로 감사가 이루어져 왔지만 1943년 시제의 개정에 의해, 경도, 대판, 명고옥, 횡빈, 광도, 복강 및 천기의 각 시에서는 이와 같은 조사과 또는 고사과가 행하는 내부감사가 특히 법률상 명분화되었다. (시제 제75조의 2) 이에 따른 각 시에 고사역 1명을 두게 되었다. 고사역은 시장이 시회에 상의해서 선임하는 유급의 공무원으로 그 임기는 4년이었다. 고사역의 권한은 시장의 지휘감독을 받아, 시의 경영에 관련된 사업의 관리, 시의 출납 기타 공무원이 관장하는 사무의 집행을 고사하고, 감독관청의 명령이 있을 때에 시장은 고사역으로서 그 직무를 행하고 그 결과를 보고하게 되어 있다. (시제 제96조의 2) 그 고사역은 월례출납검사 및 연 2회의 임시출납검사 (시제 제141조), 출납에 관한 증서류의 심사(시제 제142조)를 행하는 것으로 되어 있다. 이들 7도시 이외 市에 있어서 시장은 시회와 상의해서 그 유급공무원 중에서 고사역의 직무를 행하는 자를 정하였다. (시제 제75조 2항·4항) 이상, 요컨대 고사역에 의한 검사는 고사역이 시장의 감독에 속하는 시의 유급공무원이고 대부분은 종래의 고사과장 또는 조사과장의 직에 있었던 자가 선임되어 어디까지나 집행기관측의 내부감사였다고 할 수 있다.

 

제3기는 1945년의 종전, 1946년 10월의 제1차 지방제도의 개혁부터 1947년의 지방자치법의 제정까지의 시대이다. 감사위원의 제도는 1946년 10월 제1차 지방제도의 개혁에 의해 처음 으로 만들어졌다. 단, 이때 감사위원은 장의 보조기관이었기 때문에 직무상은 독립된 권한을 지니고 있으면서 신분적으로는 당해 지방공공 단체의 공무원으로서 장의 지휘감독에 따르고, 감사의 결과에 있어서도 장 및 의회에 보고는 하지만, 주민에 대한 공표는 장이 행하도록 되어 있었다. 1946년 10월 법률 제28호에 의해 개정된 시제 제76조는 「시는 시조례로서 감사위원을 둘 수 있고, 단 제6조 및 제82조 제1항에 시는 이를 두는 것을 요하는 감사위원을 시공무원으로 하여 그 정수는 2인으로 한다. 단 전항 단서의 시에 관해서는 4인으로 한다」라고 규정하고 있다. 위의 시제 중에서 제6조는, 동경, 경도, 대판 을 지정하고, 제82조 제1항은 명고옥, 횡빈, 신호를 가리키고 있다.

 

이 시대의 감사위원의 권한은 도도부현 및 시정촌 모두 거의 동일하고, 도도부현 및 시정촌의 경영에 관련된 사업의 관리, 출납 기타 사무의 집행의 감사, 월례 및 임시출납검사, 결산심사, 의회가 지정한 단체의 경영에 관련된 사업의 임차대조표 기타 필요한 서류의 심사 등이 포함 되고 있다. 그러나 감사위원의 사무부국에 관해서는 아무런 규정도 없고, 1946년 내무성발지 제297호 내무차관통첩은「종래, 고사 또는 감사의 사무를 담당하고 있던 부과는, 이를 감사위원의 사무기구로 하고 기타 필요한 직원을 배속할 것」으로 되어, 감사의 실시방법에 관해서도 각각의 단체의 조례가 정하는 바에 맡겨져 있다. 제4기는 1947년 4월 지방자치법의 제정부터 현재에 이르기까지의 시대이다. 1947년 4월 제2차 지방제도의 개혁에 있어서 감사위원은 의회에서도 독립하고 장으로부터도 독립한 특별집행기관으로 제정되었다. 감사위원의 신분은 당해 지방공공단체의 공무원이 아니라 지위, 복무 및 징계에 관해서는 별도로 법률로 정하게 되었다.(법 제201조, 제192조) 또, 의회와의 관계에 관해서도 의장으로부터 출석을 요구받을 때에는 의회에 출석할 의무를 지고(법 제121조), 의회가 채택한 청원에서 감사 위원에 있어서 조치하는 것이 적당하다고 인정되는 것에 관해서는 이를 감사위원에 송부하고 이 청원의 처리경과 및 결과보고를 청구할 수 있는 규정이 제정되었다.(법 제125조) 더욱이 감사위원이 독립기관인 지위를 보장하기 위해 감사위원의 사무를 보조하는 서기를 둘 수 있는 것으로 하고(법 제200조), 서기는 감사위원이 임명하고, 그 지위, 급여, 복무, 징계 등에 관한 사항을 관장하게 되었다.

 

지방자치법상, 특기할 만한 것은 감사위원을 독임제의 집행기관으로 한 것이다. 감사위원의 독임제에 관해서는 1991년의 개정법에서도 개정되지 않았다. 개정법에서는 월례출납검사와 지정금융기관감사 (법 제235조의 2 제1항, 제2항)를 제외하고 감사보고에 임해서는 합의할 것을 요하게 되었으나 합의제의 감사위원회로 해서 대표감사위원이 문자 그대로 감사위원을 대표하는 등의 의미의 합의제는 채택돼 있지 않다. 따라서 형식적으로는 독립성의 집행기관으로서 존속하고 있으나 실제로는 월례출납검사와 지정금융기관감사에 있어서도 연명으로 감사보고서를 작성할 경우에 모두 협의 내지 합의되어 있기 때문에 실질적으로는 감사보고 의 결정에 관한 한 이미 합의제로 되어 있다고 볼 수 있다. <다음호에 계속>

 

제 298호 (2000. 7. 1)